Текст Ст. 111 Конституции РФ в действующей редакции на 2019 год:
1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.
2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Комментарий к Ст. 111 Конституции Российской Федерации
Часть 1 ст. 111 Конституции определяет, что формирование Правительства начинается с назначения его ключевой фигуры — Председателя Правительства Российской Федерации. Главная прерогатива в определении его кандидатуры принадлежит Президенту Российской Федерации, который, в конечном счете, назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы.
Часть 2 ст. 111 устанавливает предельный срок (две недели) для внесения кандидатуры Председателя Правительства после вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
Часть 3 ст. 111 отводит Государственной Думе недельный срок для рассмотрения представленной Президентом кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации. Срок исчисляется с момента официального поступления кандидатуры в Государственную Думу в установленном ее Регламентом порядке.
В Конституции, однако, ничего не сказано относительно того, что будет означать ситуация, если Дума не отклонила представленную кандидатуру, но и не рассмотрела ее в недельный срок. Решить этот вопрос может только Конституция, ибо речь идет об определенных ею органах власти, и в самом тексте Конституции ссылок на возможность разрешения этой ситуации другим нормативным правовым актом нет.
Часть 4 ст. 111. Государственная Дума вправе лишь дважды отклонить кандидатуру Председателя Правительства без последствий для себя. Если она сделает это в третий раз, то Президент «назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы».
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 1999 г. N 15-П «По делу о толковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации»*(618) установлено, что роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти.
Конституция определяет особую процедуру согласования, основанную на принципе независимости и балансе основных ветвей государственной власти, с учетом особого положения Президента Российской Федерации в системе политико-государственного устройства страны.
Все действия Президента, которые предусмотрены до и после трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства, должны быть исполнены им в порядке особой конституционной обязанности. Никаких иных вариантов Конституция Российской Федерации не предусматривает, поскольку сама норма ч. 4 ст. 111 Конституции носит императивный характер. Опять же в силу императивного определения сроков внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства и отсутствия альтернатив соответствующим действиям ч. 2 ст. 111 достаточно уязвима и в известных ситуациях неисполнение ее норм способно вызвать политический кризис в государстве.
Так, ситуация, при которой Президент не вносит кандидатуру на пост Председателя Правительства в установленный срок, Конституцией не урегулирована. Нет здесь и специальных конституционных санкций, которые должны были бы обеспечить исполнение Президентом его конституционной обязанности по внесению в Государственную Думу кандидатуры на пост Председателя Правительства. Так, среди оснований отрешения Президента от должности такого нет. Поэтому возможные последствия существующего положения дел в принципе способны вызвать ситуации кризиса власти. С позиций же науки конституционного права пробелы в конституционном регулировании столь важных вопросов недопустимы, поскольку касаются основ властной организации общества и государства.
Аналогично ст. 111 Конституции оставляет без ответа вопрос о ситуации, когда, например, Государственная Дума не рассмотрит кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Может ли в этом случае Президент назначить Председателя Правительства без согласия Думы в нарушение ч. 1 ст. 111 Конституции или за этим должны наступить конституционные санкции в отношении Государственной Думы? Эти вопросы, отвечающие вполне реальным ситуациям, когда, скажем, Думу не устраивает представленный для согласования кандидат, однако отвергать его депутаты не желают, поскольку за этим может последовать роспуск Государственной Думы, оставлены Конституцией без ответа.
С точки зрения современной политической ситуации следует отметить, что назначение на должность Председателя Правительства бывшего Президента России В.В. Путина, который за время своего президентства фактически стал национальным лидером, резко повысило реальный статус самого Правительства, особенно с учетом того, что перед своим назначением В.В. Путин возглавил партию конституционного большинства в Государственной Думы Федерального Собрания — Единую Россию, так и не вступив в нее формально.
Естественно, такую ситуацию можно рассматривать как предварительный шаг к формированию в Российской Федерации партийного Правительства. Кроме того, в современной конфигурации разделение законодательной и представительной власти на федеральном уровне оказывается менее выраженным, чем это было до последнего времени, что еще более укрепляет вертикаль исполнительной власти и ее место в общей системе разделения властей. Следует также заметить, что, опираясь на партию власти — Единую Россию в качестве ее лидера, Председатель Правительства получает фактический иммунитет от отставки со стороны Президента России, поскольку такое развитие событий неизбежно повлечет за собой глубокий кризис власти, на который новый Президент вряд ли решится. Таким образом, современное Правительство, в силу существующей политической конфигурации, обладает большим запасом устойчивости и способно не только на технические действия, но и на серьезные политические шаги, даже не выходя при этом за рамки конституционного регулирования.
Конституционный суд
Конституционный Суд представляет собой высший судебный орган, осуществляющий контроль над соответствием законов и иных нормативных актов действующей конституции.
Суд представляет собой орган государственной власти, относящийся к судебной ветви власти и осуществляющий правосудие в форме рассмотрения и разрешения судебных дел.
Закон представляет собой нормативно-правовой акт, принимаемый представительным органом государственной власти по наиболее значимым и актуальным вопросам общественной жизни.
Выборы представляют собой процесс выбора гражданами РФ высших должностных лиц путем проведения всенародного открытого голосования.
Государство
Государство представляет собой особую форму организации политической власти. Для государства как особой формы организации политической власти характерно наличие следующих признаков: наличие публично-властных институтов (т.е. институтов власти, находящихся вне общества, выделенных из него); наличие органов управления и поддержания правопорядка внутри государства; наличие организованной налоговой системы, необходимой для поддержания функционирования государства и государственных институтов, а также решения иных социальных вопросов; наличие обособленной территории и государственных граница, которые отделяют одно государство от другого; наличия независимой правовой системы, при этом, по мнению большинства правоведво: государство не может существовать без права; монополия на насилий, только государство имеет право на применение насилия; наличие суверенитета, т.е. независимости во внутренних и внешних делах.
Федерация
Федерация представляет собой особую форму государственно-территориального устройства, которая представляет собой сложное государство, состоящие из множества частей с широким набором полномочий на местах – субъектов федерации. Субъекты федерации обладают широкой политической и экономической самостоятельностью. Российская Федерация является ассиметричной федерацией для которой характерен различных конституционный статус для ее субъектов.
Тип вопроса: Выбор возможных правильных ответов
Варианты ответов:
1. назначает Председателя Правительства Российской Федерации
2. распускает Государственную Думу и назначает новые выборы
3. может не распускать Государственную Думу и назначает Председателя Правительства Российской Федерации
4. самостоятельно назначает Председателя Правительства Российской Федерации и решает вопрос о роспуске Государственной Думы ФС РФ
5. может не распускать Государственную Думу и сам начинает исполнять обязанности Председателя Правительства Российской Федерации
Варианты ответов: 5
ВОПРОС N 206. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее... дней после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
Варианты ответов:
Варианты ответов: 8
ВОПРОС N 207. Судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие... лет
Варианты ответов: 2
ВОПРОС N 208. Судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие определённого возраста лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее... лет
Тип вопроса: Ввод ответа вручную с клавиатуры
Варианты ответов: 2
1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.
2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Комментарий к Статье 111 Конституции РФ
1. Данная статья определяет порядок назначения Председателя Правительства, с которого и начинается формирование высшего исполнительного органа государственной власти РФ.
Рассматриваемая часть комментируемой статьи коррелирует с п. "а" ст. 83 и п. "а" ч. 1 ст. 103 Конституции.
В процедурах назначения главы Правительства проявляются элементы смешанной формы правления, сочетающей черты президентской и парламентарной республик: Председатель Правительства назначается Президентом, но с согласия Государственной Думы. Компетенция Государственной Думы в данном вопросе - выражение путем голосования согласия или несогласия. Согласие дается большинством голосов от конституционного числа депутатов данной палаты парламента (не менее 226).
Государственная Дума не вправе выдвигать собственного кандидата на этот пост. Совет Федерации не участвует в формировании Правительства. Это имеет определенные основания. В президентско-парламентарных республиках при назначении главы правительства, как правило, учитывается партийный состав парламента. В российском парламенте именно Государственная Дума отражает политическое (партийное) многообразие в силу порядка своего формирования.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11.12.1998 N 28-П "По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации"*(1033) подчеркнул, что необходимость получения согласия Государственной Думы на назначение предложенной Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства обусловлена принципиальными положениями, лежащими в основе организации власти в демократическом правовом государстве: в условиях разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции) не допускать их противоборства, не согласующегося с тем, что единственным источником, из которого они проистекают, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ РФ. В процедурах назначения Председателя Правительства отражается согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, предполагающее поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.
В связи с этим возможны различного рода политические соглашения с Президентом о том, что при назначении им членов Правительства в нем будет обеспечено представительство политических партий, прошедших в парламент. Напомним, что по такому сценарию в 1998 г. проходило формирование Правительства, возглавляемого Е.М. Примаковым. Данная ситуация скорее возможна в условиях, когда Президент и большинство в Государственной Думе расходятся по своим политическим позициям, однако очевидно, что в любом случае это не предполагает формирование Правительства, оппозиционного Президенту.
2. Поскольку формирование Правительства является исключительной прерогативой Президента, Конституция с целью недопущения затягивания этого процесса устанавливает не только случаи, которые обязывают Президента начать процедуры формирования этого органа власти, но и сроки совершения действий.
Внесение Президентом кандидатуры Председателя Правительства в Государственную Думу должно происходить:
1) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента;
2) не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства, если таковая имела место;
3) в течение недели со дня отклонения кандидата на этот пост Государственной Думой.
3. С той же целью своевременного назначения Председателя Правительства Конституция обязывает Государственную Думу рассмотреть представленную Президентом кандидатуру в недельный срок. Порядок рассмотрения данной кандидатуры установлен Регламентом Государственной Думы и начинается с незамедлительного доведения до сведения депутатов Государственной Думы факта внесения предложения о кандидатуре Председателя Правительства. Далее следуют: принятие предварительного, затем окончательного решения о конкретном дне рассмотрения вопроса в Государственной Думе, официальное представление Президентом или его полномочным представителем в Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства, представление последним программы основных направлений деятельности будущего Правительства и его ответы на вопросы депутатов. Заключительный этап - процедура голосования при принятии решения о даче согласия Президенту на назначение Председателя Правительства. Решение Государственной Думы о даче согласия на назначение Председателя Правительства принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней либо с использованием электронной системы подсчета голосов или открытым голосованием*(1034).
В случае отклонения кандидатуры обсуждение и согласование новой кандидатуры проходит в том же порядке и в те же сроки.
4. Конституционно-правовой способ разрешения конфликта между Президентом и Государственной Думой при трехкратном отклонении ею представленных Президентом кандидатур на должность Председателя Правительства состоит в роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов в эту палату Федерального Собрания и преследует цель обеспечить своевременное формирование Правительства (см. Постановление КС РФ от 11.11.1999 N 15-П*(1035)).
Общая формулировка конституционных норм не дает однозначного ответа на вопрос: должен ли Президент каждый раз представлять новую кандидатуру Председателя Правительства в случае неполучения согласия Государственной Думы?
В связи с этим весной 1998 г. возникла спорная ситуация, когда Президентом трижды вносилась одна и та же кандидатура (С.В. Кириенко) на должность Председателя Правительства*(1036). Государственная Дума исходила из той трактовки конституционных положений, при которой Президент должен каждый раз представлять новую кандидатуру на эту должность*(1037).
Возникшая неопределенность в понимании конституционных норм была снята Конституционным Судом Постановлением от 11.12.1998 N 28-П. В соответствии с ним по буквальному смыслу ч. 4 ст. 111 Конституции трехкратное отклонение представленных кандидатур Председателя Правительства может означать и трехкратное отклонение кандидатуры на должность, и трехкратное отклонение представленных лиц, предлагаемых на должность.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда, во многом базирующейся на телеологическом (целевом) толковании конституционных положений*(1038), конституционный законодатель в данной норме преследовал цель в условиях разделения государственной власти не допустить противоборства ее ветвей, предусмотрев способы преодоления возможных разногласий, не допускающих затягивания процесса формирования Правительства и блокирования его деятельности. Учитывая также, что Президент является главой государства и наделен полномочиями по определению направлений деятельности Правительства и контролю за ним, именно Президенту принадлежит ведущая роль в формировании Правительства и выборе кандидатуры его Председателя. Этим обусловлено право Президента избрать любой вариант представления кандидатуры Председателя Правительства Государственной Думе: представлять каждый раз новую кандидатуру на должность Председателя Правительства или одну и ту же дважды или трижды.
Обоснованная Конституционным Судом позиция допускает развитие политической практики и в ином направлении, не исключая возможности формирования конституционного обычая, основанного на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых Конституцией и адекватных целям стабильного функционирования конституционного строя с учетом исторического контекста: одобрение предложенной кандидатуры Председателя Правительства при первом же представлении, представление одного и того же кандидата трижды, а также применение согласительных процедур после двукратного отклонения кандидата.
В научной литературе высказывалось мнение*(1039), что после выборов новой Государственной Думы необходимо получить на это назначение согласие ее нового состава, однако избрание нового состава Государственной Думы не влечет автоматического сложения полномочий или отставки Правительства. Решение Государственной Думы дать или не дать свое согласие на назначение Председателя Правительства как часть процедуры назначения может повлечь правовые последствия только до принятия Президентом указанного решения. Свое отношение к этому факту новая легислатура Государственной Думы может выразить в иной форме, предусмотренной Конституцией, - инициировать вопрос о доверии Правительству (ч. 3 ст. 117).
Согласно части 2 статьи 112 Конституции РФ Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.
Это полномочие тесно связано с предыдущим, поскольку Президент РФ назначает федеральных министров, руководствуясь общей схемой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, представляемой ему главой Правительства.
В то же время данное полномочие Председателя
Правительства не ограничивается утверждаемой главой государства структурой федеральных органов исполнительной власти, поскольку теоретически Президент вправе учредить должность «министра без портфеля», в заполнении которой глава Правительства также примет участие. Подобные должности в правительственной практике периодически создавались. Так, врио Президента РФ В.В. Путин 14 января 2000 г. своим указом назначил К.Д. Лубенченко федеральным министром без указания на конкретную сферу деятельности83, учредив тем самым фактически должность «министра без портфеля».
Данное полномочие Председателя Правительства органически вытекает из его роли руководителя федеральной исполнительной власти, лидера Правительства как коллегиального государственного органа, что предопределяет его право непосредственного участия в комплектовании кабинета, в формировании собственной команды управления. Данное право является традиционной прерогативой главы правительства независимо от формы государственного правления.
Конституция РФ говорит только о предложениях главы Правительства Президенту, из чего вытекает тот очевидный вывод, что эти предложения носят рекомендательный характер, не обязывающий Президента с ними согласиться. Можно только разделить следующее мнение: «Практика формирования Правительства и предложения Председателя Правительства кандидатур на посты заместителей и федеральных министров показывает, что не всегда предложенные кандидатуры утверждаются (точнее «назначаются») Президентом. Только Президент вправе утвердить или не утвердить предложенные (здесь точнее было бы сказать - назначить) Председателем Правительства кандидатуры на должность заместителей Председателя Правительств и федеральных министров. Право Председателя Правительства предлагать кандидатуры на эти должности имеет формально-юридический и рекомендательный характер»1. В преддверии своего назначения Председателем Правительства РФ экс-президент В.В: Путин, отвечая на вопрос: «Вы уже имеете представление о кадровом составе будущего кабинета министров?», заметил: «В основном -да. Но это не только от меня зависит, но и от избранного Президента. Я ему буду представлять кандидатов, а он должен еще утвердить»84.
В то же время, Конституция. РФ делает Председателя Правительства РФ обязательным участником механизма формирования Правительства, без которого должностные назначения в его состав не могут быть произведены.
Если исходить из буквального смысла основного закона, Президент РФ вправе назначать заместителей Председателя Правительства и федеральных министров только по персональному предложению главы Правительства, в отсутствии которого назначения не могут состояться. Из этого следует, что даже при отклонении Президентом РФ кандидатур в состав Правительства, следующие кандидатуры будут также предлагаться только Председателем Правительства РФ.
Нарушение этой процедуры Президентом России, назначение им членов Правительства РФ в отсутствии соответствующих предложений Председателя Правительства по существу является конституционным деликтом. В.О. Лучин правомерно выделяет такой вид конституционного деликта как нарушение установленного порядка назначения на конституционные должности85, относя к ним и министерские назначения в отсутствии премьера. В качестве примера автор приводит факт назначения Президентом РФ Б.Н.Ельциным 31 марта 1998 г. федеральными министрами Е.М. Примакова и М.М.Задорнова в отсутствии Председателя Правительства РФ, должность которого на тот момент была вакантной, чем был нарушен п. «д» ст. 83 Конституции РФ, согласно которому назначение федеральных министров осуществляется Президентом РФ по предложению Председателя
Правительства РФ. «Решение Президента возложить на себя обязанности Председателя Правительства, - пишет В.О. Лучин, - явно не соответствовало Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации». С 1993 г. Президент не является главой исполнительной власти в нашей стране и не может присваивать себе эти функции»86.
В то лее время, законодательство не устанавливает определенного формата участия Председателя Правительства в определении персонального состава Правительства. Предложения Председателя Правительства Президенту на этот счет не могут быть юридически удостоверены, что не позволяет проследить реальное участие главы Правительства в министерских назначениях. С целью юридического подтверждения этого участия мы предлагаем, чтобы указы Президента РФ о назначении заместителей Председателя Правительства и федеральных министров содержали фразу - «в соответствии с предложением Председателя Правительства Российской Федерации».
Отдельные факты участия главы Правительства в назначении и освобождении членов Правительства упоминаются в некоторых президентских указах. Так, в Указе Президента РФ от 2 сентября 1998 г. «О мерах по формированию Правительства Российской Федерации»87 говорилось: «Согласиться с предложениями Черномырдина B.C. о целесообразности вхождения в состав Правительства Российской Федерации Крашенинникова П.В., Примакова Е.М., Сергеева И.Д., Степашина С.В., Федорова Б.Г., Шойгу С.К.».
Еще по теме 2. Предложение Президенту РФ кандидатур на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров:
- 3. Дача Президенту РФ предложений об освобоо/сдении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.
- 5.4. Представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на долэ/сность и освоболсдении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении
- 2.3. Председатель Правительства Российской Федерации как исполняющий обязанности Президента России: вопросы конституционной совместимости
- 1. Представление Президенту Российской Федерации предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти.
